Ir direto ao conteúdo
CampogallinaGuia editorial de geografia política
Meus favoritos

Estados com reconhecimento limitado

Kosovo: status internacional e reconhecimento

Pristina administra a maior parte do território; Belgrado reivindica o conjunto. O parecer de 2010 tratou da declaração, não do status. As três camadas seguem separadas.

Redação Campogallina

Publicado em Atualizado em 9 minutos de leitura

Reconhecimento limitadoEuropa

Entre as montanhas do norte da Albânia e o interior da Sérvia cabe um retângulo de cerca de 10.900 quilômetros quadrados. Em Pristina funcionam parlamento, governo e tribunais que se apresentam como órgãos de um Estado independente desde 17 de fevereiro de 2008. Em Belgrado, o mesmo retângulo figura na Constituição como Província Autônoma de Kosovo e Metóhia, parte do território da República da Sérvia. Nas Nações Unidas, o quadro de membros não inclui o Kosovo. Uma missão criada em 1999 continua com mandato do Conselho de Segurança. Quatro descrições convivem no mesmo mapa. Nenhuma fecha o caso.

Tratar o Kosovo como Estado reconhecido, como província sérvia ou como território sob administração internacional é escolher uma camada e silenciar as outras. Este guia aplica o método do texto sobre como ler uma disputa territorial. Controlar, reivindicar e ser reconhecido são operações distintas. A recusa de um documento aparece junto com o documento. Nenhuma seção indica qual desenho deveria prevalecer.

Onde o território se situa#

O Kosovo é um território sem litoral no interior da península balcânica. Limita-se com a Sérvia ao norte e a leste, com a Macedônia do Norte ao sul, com a Albânia a sudoeste e com Montenegro a oeste. A área oficial usada pelas estatísticas de Pristina é de 10.887 quilômetros quadrados, pouco menos da metade do estado de Sergipe. A planície de Kosovo ocupa o centro. A oeste sobem as montanhas Prokletije/Bjeshkët e Nemuna; o pico Gjeravica/Đeravica alcança cerca de 2.656 metros. Os rios Ibër/Ibar, Sitnica e Drini i Bardhë/Beli Drim drenam o interior rumo ao Danúbio ou ao Adriático.

A população gira em torno de 1,6 milhão de pessoas nas séries recentes. A maioria declara-se albanesa. Há comunidades sérvias, sobretudo em quatro municípios do norte, em torno de Mitrovica/Mitrovicë, e em enclaves ao sul do rio Ibër/Ibar. A Constituição adotada em Pristina indica o albanês e o sérvio como línguas oficiais. Os topônimos deste guia aparecem em par quando as duas grafias circulam em documentos oficiais. A ordem é alfabética e não indica preferência, regra da política de neutralidade.

Pristina/Prishtina/Priština concentra a administração que se declara estatal. Belgrado fica a cerca de 250 quilômetros de estrada. A posição interior faz trânsito, energia e documentos dependerem de vizinhos, tema do guia sobre países sem saída para o mar, sem que a analogia decida o status.

Da Resolução 1244 à declaração de 2008#

Em 10 de junho de 1999, o Conselho de Segurança adotou a Resolução 1244. O texto autorizou presença internacional de segurança e uma presença civil das Nações Unidas no Kosovo. Criou a Missão de Administração Interina das Nações Unidas no Kosovo, a UNMIK. Reafirmou, no preâmbulo e em anexos, a soberania e a integridade territorial da República Federal da Iugoslávia, da qual a Sérvia é Estado sucessor. Pediu autonomia substancial e autogoverno para o Kosovo no quadro dessa resolução. Não fixou o status final.

Durante anos a UNMIK exerceu funções de administração civil. A Força no Kosovo, a KFOR, organizada no âmbito da OTAN com mandato do Conselho, ficou com a segurança. Em 17 de fevereiro de 2008, a Assembleia do Kosovo adotou uma declaração de independência. As autoridades de Pristina passaram a apresentar-se como República do Kosovo. A Sérvia rejeitou o ato no mesmo dia e sustentou que a Resolução 1244 continuava a situar o território no seu perímetro.

A UNMIK não foi extinta. O mandato da Resolução 1244 permanece formalmente em vigor enquanto o Conselho não decidir o contrário. Na prática, as funções cotidianas da missão reduziram-se depois de 2008. A redução operacional não revoga o texto do Conselho. O guia sobre como a ONU admite seus Estados-membros registra o que falta para haver cadeira: recomendação do Conselho e decisão da Assembleia. Sem consenso entre os permanentes, essa porta não se abre.

O parecer de 22 de julho de 2010#

A Assembleia Geral pediu à Corte Internacional de Justiça que dissesse se a declaração unilateral estava em conformidade com o direito internacional. Em 22 de julho de 2010, a Corte emitiu parecer consultivo. Concluiu que a declaração de 17 de fevereiro de 2008 não violava o direito internacional geral nem a Resolução 1244. A pergunta era estreita. A Corte declarou que não lhe cabia dizer se o Kosovo era um Estado, nem se o reconhecimento por terceiros era válido, nem qual deveria ser o status.

Pristina cita o parecer como confirmação de que a declaração era lícita. Belgrado cita o mesmo parecer como prova de que a Corte não reconheceu Estado nem apagou a Resolução 1244. As duas citações descrevem o texto. Nenhuma delas amplia o que a Corte decidiu. Parecer consultivo não obriga as partes como uma sentença contenciosa. A peça entra na terceira camada, ao lado das resoluções, não no lugar do mapa.

Controle efetivo no terreno#

As instituições de Pristina administram a maior parte do território: tributos, polícia, escolas, registros e tribunais nas áreas de maioria albanesa. Emitem passaporte e documentos de identidade próprios. O euro circula de fato, sem que o Kosovo seja membro da zona do euro. Essa administração cotidiana é o controle efetivo sobre a maior fração da área.

No norte, em quatro municípios de maioria sérvia, a autoridade cotidiana foi, durante anos, compartilhada ou contestada. Estruturas ligadas a Belgrado operaram em paralelo em saúde, educação e segurança local. Acordos intermediados pela União Europeia, a partir do diálogo de Bruxelas aberto em 2011 e do primeiro acordo de princípios de 19 de abril de 2013, previram integração de polícia e de certas competências, além de uma associação de municípios sérvios cujo desenho final as partes continuam a ler de modos distintos. Quem policia uma rua em Mitrovica/Mitrovicë numa data de 2013 não é necessariamente quem a policia numa data de 2026. Qualquer frase sobre o norte vale para uma data.

A KFOR permanece no terreno. A UNMIK mantém presença reduzida. A EULEX, missão da União Europeia para o Estado de Direito, opera com mandato próprio, distinto do da Resolução 1244. Presença internacional não substitui o título nem apaga a administração local. É fato da camada do controle, não veredito sobre soberania, distinção do guia sobre soberania e jurisdição.

Reivindicações formais#

A República do Kosovo, pela declaração de 2008 e pela Constituição de 15 de junho de 2008, reivindica soberania sobre o território de 10.887 quilômetros quadrados, com Pristina como capital. Apresenta-se como Estado independente, sujeito de direito internacional, sucessor das instituições provisórias que operavam sob a Resolução 1244. Não reivindica território além dessa linha.

A República da Sérvia, pela Constituição de 8 de novembro de 2006, afirma que a Província Autônoma de Kosovo e Metóhia integra seu território e goza de autonomia substancial. O preâmbulo trata essa disposição como premissa. Belgrado não reconhece a declaração de 2008. Sustenta que a Resolução 1244 permanece o marco do Conselho de Segurança e que o status só pode mudar por acordo ou por nova decisão desse órgão. Oferece, em fórmulas sucessivas, autonomia ampla sem independência. Pristina rejeita qualquer desenho que a recoloque como unidade da Sérvia.

Conceitos que aparecem neste guia

Resolução 1244
Decisão do Conselho de Segurança, de 10 de junho de 1999, que criou a UNMIK e autorizou a presença de segurança. Continua em vigor enquanto o Conselho não a alterar.
Declaração de 17 de fevereiro de 2008
Ato da Assembleia do Kosovo que proclamou a independência. É o ponto de partida da reivindicação de Pristina.
Parecer consultivo de 2010
Resposta da Corte à pergunta sobre a licitude da declaração. Não decide se o Kosovo é Estado.
Controle efetivo
Quem administra e policia cada recorte numa data. No Kosovo, essa camada não é uniforme entre o sul e o norte.
Reconhecimento bilateral
Ato de um governo que trata o Kosovo como Estado. Pode ser recusado, retirado ou deixado em silêncio.
Kosovo e Metóhia
Designação constitucional sérvia da mesma área. Aparece neste acervo quando se descreve a posição de Belgrado.

Reconhecimento e o que o parecer não substitui#

O reconhecimento do Kosovo começou na semana da declaração, com Estados da Europa ocidental, da América do Norte e de parte do Golfo. Onde a Sérvia, a Rússia ou a China têm peso diplomático, o reconhecimento é raro. Cinco Estados-membros da União Europeia, Espanha, Grécia, Chipre, Romênia e Eslováquia, não reconhecem. Essa distribuição regional é o dado estável. Totais do tipo "quantos países reconhecem" mudam quando um governo anuncia, retira ou restabelece o ato. A metodologia pede data e regra de inclusão.

O Kosovo não é membro das Nações Unidas. Integra, por decisão dos órgãos próprios, o Fundo Monetário Internacional e o Banco Mundial desde 2009, além de federações desportivas e de alguns foros regionais. Admissão em organismo técnico não atravessa o artigo 4 da Carta. Também não obriga um Estado que não reconhece a passar a reconhecer, ponto do guia sobre como um país é reconhecido internacionalmente.

Gráfico de quadrantes: no eixo horizontal, o grau de controle efetivo; no vertical, a amplitude do reconhecimento. Quatro combinações possíveis, sem nomes de países.
Controle e reconhecimento andam em eixos distintos. A administração cotidiana de Pristina sobe o eixo horizontal. O reconhecimento diplomático permanece partido. O esquema não nomeia o caso. Esquema original do Campogallina.

O parecer não desenha fronteira

A Corte disse que a declaração não violava o direito internacional geral nem a Resolução 1244. Não disse que o Kosovo é Estado, que a Sérvia perdeu o título ou que terceiros devem reconhecer. Usar o parecer como mapa é ampliar o que foi perguntado.

Situações especiais#

Cinco membros da União Europeia. A União não tem posição única. Espanha, Grécia, Chipre, Romênia e Eslováquia recusam o reconhecimento, cada uma com fundamento interno próprio, em regra ligado a precedentes de secessão. A presença da EULEX e o diálogo de Bruxelas não equivalem a reconhecimento coletivo.

Documentos de viagem e placas. Vários governos que não reconhecem o Kosovo aceitam certos documentos para trânsito ou exigem intermediários. A aceitação do papel é ato administrativo. Não é reconhecimento de Estado.

Mosteiros e patrimônio. O patrimônio da Igreja ortodoxa sérvia no Kosovo é objeto de arranjos de proteção previstos em anexos da Constituição de Pristina e em textos do diálogo. Proteção de um recinto não decide a titularidade do território em volta.

Nome duplo. Kosovo é a forma curta usada na maior parte das atas internacionais. Kosovo e Metóhia é a forma constitucional sérvia. Kosova circula em albanês. Este acervo usa Kosovo no fio do texto e registra as outras formas quando descreve a posição de cada parte.

Permanecem em aberto o assento nas Nações Unidas, a extensão do reconhecimento bilateral, a associação de municípios sérvios, a autoridade no norte e a leitura que cada parte faz da Resolução 1244. Separar as camadas impede que um parecer, um posto ou um voto desportivo apareça como desfecho.

Fontes#