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Conceitos geográficos

Nação sem Estado: identidade sem soberania

Nação descreve um vínculo de identidade. Sem Estado soberano, esse vínculo não desaparece, mas também não cria sozinho personalidade jurídica internacional.

Redação Campogallina

Publicado em Atualizado em 9 minutos de leitura

Conceito geográficoAlcance global

Em Erbil, no norte do Iraque, escolas, canais de televisão e placas de trânsito usam o curdo ao lado do árabe. A Região do Curdistão tem parlamento, governo e forças próprias, previstos na Constituição iraquiana de 2005. Do outro lado das fronteiras, comunidades que se reconhecem como a mesma nação vivem na Türkiye, no Irã e na Síria, sob ordenamentos distintos, sem um Estado curdo. A identidade atravessa quatro países. A soberania, não.

Nação não é um selo jurídico. É um vínculo de pertencimento, sustentado por língua, memória, instituições próprias ou a experiência de um território comum. Esse vínculo pode coincidir com as fronteiras de um Estado, caber dentro dele com autonomia ou transbordá-las sem governo próprio. Confundir as três situações é o que faz tratar “nação curda”, “nação catalã” e “Estado da Palestina” como se fossem a mesma categoria.

Este guia descreve a nação sem Estado como combinação, não como déficit. Mostra onde a identidade se apoia no espaço, como se separa de território e de governo, e por que nenhum desses elementos decide sozinho o reconhecimento internacional. A base vocabular é a do guia sobre a diferença entre país, Estado, nação e território.

Onde a identidade atravessa o mapa#

Nações sem Estado próprio não têm uma escala única. Algumas ocupam um bloco contínuo cortado por fronteiras. Outras se reúnem numa unidade administrativa de um único país. Outras se espalham por diáspora.

O espaço curdo ilustra o primeiro desenho. Estimativas frequentes situam a população curda em cerca de 30 milhões de pessoas, com variação ampla conforme a fonte. A área histórica se reparte entre o leste da Türkiye, o noroeste do Irã, o norte do Iraque e o norte da Síria. Só no Iraque essa presença coincide com uma entidade federada: a Região do Curdistão, com cerca de 40 mil quilômetros quadrados e população da ordem de 6 milhões de habitantes.

O segundo desenho aparece na península Ibérica e nas ilhas britânicas. A Catalunha tem cerca de 32 mil quilômetros quadrados e cerca de 8 milhões de habitantes, como comunidade autônoma espanhola. A Escócia tem cerca de 78 mil quilômetros quadrados e cerca de 5,5 milhões de habitantes, como nação constitutiva do Reino Unido. Em ambos os casos a identidade se apoia numa unidade visível no mapa interno, sem personalidade jurídica internacional própria.

O terceiro desenho é o de um povo cujo território de referência está sob mais de um regime e cuja população também vive fora dele. Os palestinos se reconhecem como nação em Gaza, na Cisjordânia, em Israel, na Jordânia, no Líbano e em comunidades mais distantes. Gaza tem cerca de 365 quilômetros quadrados; a Cisjordânia, cerca de 5.660. A soma das duas faixas não descreve a nação, nem se confunde, por si só, com o Estado da Palestina, entidade política com status próprio nas Nações Unidas, tratado adiante.

Identidade, território e governo#

Três camadas se separam quando a nação não tem Estado. A identidade diz quem se reconhece como parte do conjunto. O território diz onde essa identidade se ancora, ainda que o chão pertença a um ou a vários Estados. O governo diz quem legisla, tributa e policia cada trecho. Nenhuma das três cria automaticamente as outras.

Uma nação pode existir com língua e memória próprias e sem qualquer órgão exclusivo. Pode ter assembleia e polícia regionais sem conduzir política externa. Pode ter um governo que se apresenta como Estado e ainda assim encontrar reconhecimento apenas parcial. O erro recorrente é ler uma camada como se bastasse para concluir as outras.

Conceitos que aparecem neste guia

Nação
Coletividade que se percebe como um conjunto por língua, memória, instituições ou território compartilhado. O elemento decisivo é o pertencimento.
Estado
Organização política com território, população, governo e capacidade de relações exteriores.
Autodeterminação
Princípio pelo qual um povo decide seu estatuto político. Não se traduz, por si só, em independência nem em assento numa organização internacional.
Autonomia territorial
Repartição interna de competências que deixa a personalidade internacional com o Estado existente.
Personalidade jurídica internacional
Aptidão para firmar tratados, manter representações e responder por atos perante outros Estados.

O que a autodeterminação não decide sozinha#

A Carta das Nações Unidas menciona a autodeterminação dos povos no artigo 1. O Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, em vigor desde 23 de março de 1976, abre o artigo 1 com o mesmo enunciado. A Declaração sobre os Princípios de Direito Internacional relativa às Relações de Amizade, adotada pela Assembleia Geral em 24 de outubro de 1970, liga esse princípio à igualdade soberana e à integridade territorial dos Estados existentes.

Os dois polos do documento de 1970 explicam por que a autodeterminação não funciona como interruptor de soberania. Em contextos de descolonização, a Assembleia Geral tratou o princípio como caminho para a independência, a associação livre ou a integração, segundo a Resolução 1541 (XV), de 15 de dezembro de 1960. Fora desse quadro, a prática dos Estados lê o mesmo princípio, com frequência, como direito de manter instituições próprias no interior de um Estado já reconhecido. A Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas, de 13 de setembro de 2007, reconhece esse direito e, no artigo 46, afirma que nada no texto autoriza a desmembrar a integridade territorial de Estados soberanos.

Reconhecimento internacional é ato de cada governo, não consequência automática de uma nação se declarar pronta para o Estado. O guia sobre como um país é reconhecido internacionalmente separa existência de fato, título invocado e decisões de terceiros. Uma nação sem Estado pode formar uma comunidade política densa e ainda assim não obter embaixadas, tratados bilaterais nem assento nas Nações Unidas.

Autonomia não cria soberania#

Muitas nações sem Estado próprio vivem sob estatutos de autonomia. O arranjo transfere educação, língua, saúde, patrimônio e, em vários casos, uma fatia de tributos. Reserva ao Estado central a defesa, a moeda, a nacionalidade e as relações exteriores. A linha está escrita em constituição, lei orgânica ou acordo internacional, não no sentimento nacional.

A Catalunha legisla e arrecada como comunidade autônoma espanhola. A Escócia tem parlamento próprio desde a devolução de poderes de 1999. A Região do Curdistão iraquiana administra uma fatia larga da vida pública no norte do país. Nenhuma dessas unidades assina tratados em nome próprio nem concede nacionalidade distinta da do Estado em que se insere. O guia sobre regiões autônomas detalha essa repartição. Autonomia pode coexistir com um projeto de independência sustentado por parte da população e recusado pelo Estado.

Cinco configurações concretas#

Os casos abaixo mostram combinações diferentes entre identidade, chão e governo, sem hierarquizar reivindicações.

Curdos#

A nação curda se reconhece por língua, memória e território histórico repartido entre quatro Estados. No Iraque, a Constituição de 2005 reconhece a Região do Curdistão como entidade federada. Em setembro de 2017, o governo regional organizou uma consulta sobre independência, cujo resultado não foi aceito por Bagdá nem traduzido em reconhecimento internacional. Na Türkiye, no Irã e na Síria a presença curda assume formas distintas, sem entidade estatal curda. Descrever a nação não decide o status de cada faixa.

Catalães#

A Catalunha é nação para uma parte substantiva de seus habitantes e comunidade autônoma para o ordenamento espanhol. O Estatuto de 2006 foi parcialmente declarado inconstitucional pelo Tribunal Constitucional em 2010. Em 2017, o governo da Generalitat organizou uma consulta sobre independência que Madrid e o Tribunal Constitucional trataram como inválida. O governo espanhol sustenta que a soberania pertence ao conjunto do povo espanhol; setores políticos catalães sustentam um direito de decidir não esgotado pelo estatuto. Nenhuma das duas posições transforma, por si, a Catalunha em Estado.

Palestinos e Estado da Palestina#

O povo palestino se descreve como nação. O Estado da Palestina é uma entidade política distinta: foi tratado como Estado observador não membro pela Resolução 67/19 da Assembleia Geral, de 29 de novembro de 2012, e é reconhecido bilateralmente por um conjunto de Estados que varia conforme a fonte e a data. Controle efetivo, reivindicação formal e reconhecimento não coincidem em Gaza, na Cisjordânia e em Jerusalém Oriental. A nação palestina não depende, para existir como vínculo, do número de chancelarias que reconhecem o Estado da Palestina.

Sami#

Os sami vivem no norte da Noruega, da Suécia e da Finlândia e na península de Kola, na Rússia. Estimativas situam a população em cerca de 80 mil a 100 mil pessoas. Há parlamentos sami na Noruega, desde 1989, na Suécia e na Finlândia, com competências consultivas e culturais, sem território exclusivo. A nação existe sem coincidir com uma unidade administrativa contínua e sem Estado próprio nos arranjos vigentes.

Escócia#

A Escócia é nação constitutiva do Reino Unido, com sistema jurídico próprio e parlamento em Edimburgo desde 1999. Em 18 de setembro de 2014, uma consulta sobre independência, acordada com o governo britânico, resultou em cerca de 55 por cento dos votos válidos pela permanência. A nação não estava em questão na urna. Estava em questão o Estado.

O que o esquema dos quatro termos deixa ver#

Esquema com quatro campos: território como base física, Estado como estrutura política soberana, nação como comunidade de identidade e país como termo de uso corrente, indicando que a nação pode existir sem coincidir com um Estado.
Nação sem coincidir com Estado. O campo da nação permanece preenchido quando o campo do Estado está vazio ou pertence a outra unidade. Curdos, catalães e palestinos ilustram essa separação de modos diferentes; o Estado da Palestina ocupa o campo estatal de forma parcial e contestada. Esquema original do Campogallina.

O esquema não classifica povos. Classifica funções da linguagem: “nação” não pede o que só o Estado tem, e “Estado” não apaga o vínculo nacional.

Situações especiais#

Estado com várias nações. O Reino Unido, a Bélgica e a Bolívia organizam mais de uma comunidade nacional no interior de um único sujeito internacional. Nação sem Estado próprio, nesse recorte, faz parte do desenho constitucional.

Diáspora sem chão contínuo. Uma nação pode manter escolas e memória política longe do território de referência. A identidade não exige contiguidade. O que a contiguidade altera é a chance de haver governo territorial próprio.

Povos indígenas e título sobre a terra. Muitos povos se descrevem como nações e sustentam direitos territoriais no interior de Estados reconhecidos. A declaração de 2007 trata desses direitos sem convertê-los em secessão.

Entidade estatal de reconhecimento parcial. Quando uma nação se organiza como Estado e só parte da comunidade internacional a trata como tal, o vocabulário precisa de duas frases: uma para o vínculo nacional e outra para o status. O caminho de admissão nas Nações Unidas, quando existe candidatura, é outro procedimento, exposto no guia sobre como a ONU admite seus membros.

Fronteiras que cortam a nação. Limites herdados da partilha colonial ou de guerras do século XX atravessam comunidades que se entendem como um só povo. O traçado pode ser estável entre os Estados e, ainda assim, deixar a nação repartida.

Fontes#