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Estados com reconhecimento limitado

Taiwan: status internacional e reconhecimento

Controle efetivo, reivindicação formal e reconhecimento diplomático não coincidem no estreito. Separar as três camadas evita tratar o caso como encerrado.

Redação Campogallina

Publicado em Atualizado em 9 minutos de leitura

Reconhecimento limitadoÁsia

De Kinmen, o continente fica a poucos quilômetros. Em noite clara vê-se a iluminação de Xiamen. A travessia de barco é curta. O passaporte, a moeda e o conjunto de leis mudam. Quem administra Kinmen, a ilha principal de Taiwan e as ilhas Penghu e Matsu é o governo sediado em Taipé, que se denomina República da China. Quem reivindica o conjunto como parte de um só Estado é o governo sediado em Pequim, a República Popular da China. Nas Nações Unidas, o assento da China é ocupado pelos representantes indicados por Pequim desde 25 de outubro de 1971. As três frases descrevem o mesmo recorte do mapa. Nenhuma resume as outras.

Chamar o caso de resolvido exige escolher uma dessas camadas e silenciar as demais. Este guia aplica o método do texto sobre como ler uma disputa territorial: quem controla cada pedaço, quem reivindica e com que documento, e o que terceiros Estados e organizações registram. A recusa de um texto aparece junto com o texto. Nenhuma seção indica um desfecho.

A ilha, o estreito e as ilhas menores#

A ilha principal de Taiwan tem cerca de 35.800 quilômetros quadrados, alongada de norte a sul, com a Cordilheira Central no eixo. O pico Yu Shan alcança 3.952 metros. O Trópico de Câncer atravessa o terço sul. A planície habitada concentra-se na costa oeste. A área administrada por Taipé, somando Penghu, no estreito, Kinmen, diante de Xiamen, e Matsu, diante de Fuzhou, chega a cerca de 36.200 quilômetros quadrados. A população gira em torno de 23 milhões de pessoas.

O Estreito de Taiwan separa a ilha da costa de Fujian. Na parte mais estreita a distância fica perto de 130 quilômetros; na mais larga, perto de 180. Kinmen e Matsu estão do lado continental dessa faixa de mar. Essa posição explica por que o controle efetivo não se desenha como uma ilha isolada no meio do oceano, no padrão simples do guia sobre países insulares. Há um núcleo insular grande e dois grupos de ilhas encostados ao continente administrado por Pequim.

Taipé, Taichung e Kaohsiung organizam a vida urbana da ilha principal. Kinmen e Matsu têm população da ordem das dezenas de milhares. Penghu, no meio do estreito, é arquipélago habitado com administração própria no ordenamento de Taipé. Nenhuma dessas localidades é administrada, no cotidiano, pelos órgãos da República Popular da China.

Duas administrações e o assento de 1945#

A República da China foi proclamada em 1912 e foi o governo que representou a China na fundação das Nações Unidas, em 1945, inclusive no assento permanente do Conselho de Segurança. Em 1º de outubro de 1949, em Pequim, foi proclamada a República Popular da China. O governo da República da China transferiu a sede para Taipé no mesmo ano e passou a administrar a ilha e as ilhas menores que ainda controlava. Desde então existem duas administrações que reivindicam, com fórmulas distintas, a titularidade da China ou a relação entre a ilha e o continente.

Até 1971, o assento chinês nas Nações Unidas foi ocupado pelos representantes indicados por Taipé. Em 25 de outubro daquele ano, a Assembleia Geral adotou a Resolução 2758 (XXVI). O texto restabeleceu os direitos da República Popular da China e reconheceu os representantes do seu governo como os únicos legítimos da China na organização. Expulsou os representantes de Chiang Kai-shek do lugar que ocupavam. O assento permanente no Conselho passou a Pequim. O quadro de membros não ganhou uma cadeira adicional. Taiwan não figura na lista de Estados-membros nem na de observadores Estado.

O alcance dessa resolução é objeto de leituras distintas. Pequim a apresenta como decisão sobre a representação da China inteira, inclusive Taiwan. Taipé e vários governos que mantêm canais com a ilha sustentam que o texto trata da ocupação do assento, não do status jurídico da ilha. O guia sobre como a ONU admite seus Estados-membros registra a troca de representação sem fechar essa controvérsia interpretativa.

Controle efetivo no terreno#

O governo sediado em Taipé exerce administração contínua sobre a ilha principal, Penghu, Kinmen e Matsu: tributos, registros, polícia, tribunais, eleições e forças armadas. Emite passaporte próprio e o novo dólar de Taiwan. Não exerce administração sobre o continente. Pequim não exerce administração cotidiana sobre essas ilhas desde 1949. Controla o continente, Hainan e outras unidades da República Popular da China, inclusive Hong Kong e Macau, descritas no guia sobre regiões administrativas especiais.

Há feições no Mar do Sul da China/Mar do Oeste das Filipinas ocupadas por destacamentos de Taipé, entre elas a maior elevação natural das Spratly/Nansha. Esse recorte marítimo é outra disputa, com mais de duas partes, e não redefine o controle da ilha principal.

O espaço aéreo e o mar do estreito são zona de contato. Aeronaves e navios das duas administrações operam em rotas e zonas que cada lado descreve com vocabulário próprio. Este guia registra a existência do contato. Não descreve incidentes nem antecipa linhas.

Reivindicações formais#

A República Popular da China sustenta que Taiwan é parte inalienável do território chinês. A Constituição de 1982, no preâmbulo, afirma a tarefa de reunificar a pátria. A Lei Antissecessão, de 14 de março de 2005, reitera que há uma só China, que o Estado soberano é a República Popular da China e que Taiwan é parte dela. O texto autoriza meios não pacíficos se ocorrerem as hipóteses que enumera. Pequim rejeita qualquer fórmula de duas Chinas, de uma China e um Taiwan ou de independência da ilha.

A República da China, em Taipé, mantém a Constituição de 1947, com emendas posteriores. Continua a denominar-se República da China. Na prática administrativa contemporânea, o governo da ilha exerce autoridade sobre o território que controla e conduz relações externas sob nomes que variam conforme o interlocutor: República da China, Taiwan ou Taipei. Parte das forças políticas da ilha descreve a República da China como Estado soberano já existente; parte defende uma denominação centrada em Taiwan; parte aceita fórmulas de um só país com interpretações distintas. Este guia não escolhe entre essas leituras internas. Registra que nenhuma delas é aceita por Pequim como descrição do conjunto.

Documentos das duas partes sobre um eventual consenso de 1992 são citados com sentidos opostos. Uma leitura afirma acordo sobre uma China, com interpretações distintas. Outra nega que tenha havido acordo de conteúdo. O desacordo sobre o próprio documento é fato registrável, não prova de título.

Conceitos que aparecem neste guia

Controle efetivo
Quem tributa, policia e julga em cada recorte, numa data determinada. Em Taiwan, Penghu, Kinmen e Matsu, essa administração está em Taipé.
Reivindicação formal
Pretensão de título em constituição, lei ou comunicação oficial. Pequim e Taipé formulam pretensões que não coincidem.
Resolução 2758 (XXVI)
Decisão da Assembleia Geral sobre quem ocupa o assento da China nas Nações Unidas. Não é sentença sobre o status da ilha.
Reconhecimento diplomático
Ato de um governo que trata outra entidade como Estado e, no caso chinês, costuma ser exclusivo: reconhecer Pequim implica deixar de reconhecer Taipé, e o inverso.
Canal não diplomático
Escritório de representação com funções consulares e comerciais, sem embaixada e sem reconhecimento de Estado.
Um país, duas interpretações
Fórmula usada em alguns documentos e negada em outros. Não é posição adotada por este acervo.

Reconhecimento e o que a Resolução 2758 não substitui#

Reconhecer um Estado é ato de cada chancelaria, tema do guia sobre como um país é reconhecido internacionalmente. No estreito, esse ato é quase sempre exclusivo. Um governo que estabelece relações com Pequim encerra as relações formais com Taipé. Um governo que reconhece a República da China não mantém embaixada na República Popular da China. O número de Estados-membros das Nações Unidas com relações diplomáticas oficiais com Taipé ficou, nas décadas recentes, na casa da dezena, e muda quando um gabinete transfere o reconhecimento. Qualquer cifra vale para uma data e uma fonte. A metodologia deste acervo trata esses totais como fotografia, não como censo permanente.

Dezenas de governos que reconhecem Pequim mantêm, ao mesmo tempo, escritórios em Taipé e recebem escritórios da ilha em suas capitais. Esses postos tratam de comércio, vistos e assistência a nacionais. Não equivalem a reconhecimento. Os Estados Unidos, que transferiram o reconhecimento para Pequim em 1º de janeiro de 1979, organizam o canal pelo American Institute in Taiwan e pela legislação interna conhecida como Taiwan Relations Act, de 10 de abril de 1979. Outros governos usam nomes próprios para o mesmo tipo de escritório.

Em organismos técnicos, o nome e o status variam. Na Organização Mundial do Comércio a ilha figura como Território Aduaneiro Distinto de Taiwan, Penghu, Kinmen e Matsu, também designado Chinese Taipei. No movimento olímpico usa-se Chinese Taipei. Nessas listas, a designação é decisão do órgão, não prova de soberania nem de ausência de soberania.

Gráfico de quadrantes: no eixo horizontal, o grau de controle efetivo; no vertical, a amplitude do reconhecimento diplomático. Quatro combinações possíveis, sem nomes de países.
Controle e reconhecimento andam em eixos distintos. A administração cotidiana da ilha sobe o eixo horizontal. O reconhecimento diplomático formal permanece restrito. O esquema não nomeia o caso. Esquema original do Campogallina.

Assento na ONU não é mapa

A Resolução 2758 decide quem fala pela China na organização. Não delimita o estreito, não redistribui Kinmen e não substitui o reconhecimento bilateral. Tratar o voto de 1971 como fronteira é misturar a terceira camada com as outras duas.

Situações especiais#

Hong Kong e Macau não são o modelo da ilha. As duas regiões administrativas especiais foram transferidas por declaração conjunta e lei básica, com reserva explícita de soberania a Pequim. Taiwan não passou por esse instrumento. Usar um país, dois sistemas como descrição da ilha é posição de uma das partes, não fato consensual.

Passaportes e nomes em formulário. Documentos de viagem emitidos em Taipé são aceitos por muitos governos que não reconhecem a República da China. A aceitação do documento é ato administrativo do receptor. Não implica reconhecimento do emitente como Estado.

Feições no mar ao sul. A presença de Taipé em recifes e ilhotas do Mar do Sul da China/Mar do Oeste das Filipinas é um recorte da disputa multilateral daquela bacia. Não altera o controle da ilha principal nem o assento de 1971.

Vocabulário interno. Em Pequim, a unidade administrativa denominada Província de Taiwan não coincide com o governo que opera em Taipé. Em Taipé, o vocabulário constitucional conserva categorias pensadas para o conjunto da China de 1947. Os dois vocabulários descrevem pretensões. Nenhum deles, sozinho, descreve o terreno.

Permanecem em aberto o nome internacional da administração da ilha, o número de relações diplomáticas formais, o alcance atribuído à Resolução 2758 e a relação entre as duas margens. Separar as camadas impede que um escritório, um voto de 1971 ou uma lei interna apareça como desfecho. A política de neutralidade fixa essa regra para o acervo.

Fontes#